Нелегал в Кремъл. Западът все още има инструментите да признае Путин за нелегитимен президент
Сергей Голубок
7 май 2024 г
На 7 май Москва ще бъде домакин на следващата „инагурация“ на Владимир Путин. Европейският парламент и Парламентарната асамблея на Съвета на Европа приеха резолюции, призоваващи държавите да не смятат Путин за легитимен президент на Русия. По-специално, Европейският парламент реши, че „така наречените президентски избори в Русия са били нелегитимни и недемократични“, като призова държавите-членки на Европейския съюз и международната общност да не признават резултатите от президентските избори. Западните страни разполагат с широк набор от инструменти не само да понижат нивото на дипломатическите отношения с Кремъл, но и да увеличат нелегитимността на руския лидер. В действителност обаче държавите рядко решават да изолират напълно узурпаторските режими.
Съвременното международно право се различава от вътрешните правни системи. Няма – и на сегашния етап от развитието на човечеството не може да съществува – не само световно правителство, но и глобален парламент, който да приема универсални закони. Основните субекти на международното право - държавите - сами създават приложимите норми на международното право, изразявайки по един или друг начин (например чрез сключване на многостранен международен договор) съгласие с тях.
Нито Генералната асамблея на ООН, нито който и да е друг наднационален орган на международната общност имат законодателни правомощия. В този смисъл международното правотворчество е хоризонтално, а не йерархично; то се основава на признаването на формалното равенство на повече от 190 държави, съществуващи в момента на планетата (въпреки че точният им брой е въпрос на дебат).
Няма международни правоприлагащи органи, способни да принуждават държавите да спазват международното право, а юрисдикцията на Международния съд, основният съдебен орган на ООН, се основава на съгласието на страните по спора . Въпреки че са правени опити да се дефинира обективно понятието държава (например в Конвенцията от Монтевидео от 1933 г.), на практика държавата се дефинира чрез взаимно признаване. Тоест държавата е субект, признат като такъв от други държави. Признаването се осъществява чрез съответни дипломатически актове, а дипломатическата служба е част от изпълнителната власт на държавата.
На практика държавата се определя чрез взаимно признаване
Например, признаването на държава се доказва от такива вековни актове като изпращане на посланик, оборудван с акредитивно писмо от името на главата на акредитиращата държава, което подлежи на публично представяне на главата на приемащата държава ( копие от акредитивното писмо, съгласно дипломатическата традиция, се връчва на министъра на външните работи на приемащата държава). Признаването на друга държава за равна влече дипломатически имунитет, имунитет на държавен глава, ръководител на правителството и министър на външните работи и имунитет на имущество на чужда държава.
Според класическата международна правна традиция е необходимо да се прави разлика между признаване на държава и признаване на правителство. От една страна, ако признаете чужда държава, вие автоматично признавате нейното правителство, докато формирането на това правителство не е ваша работа - това се случва в съответствие с вътрешните конституционни правила на тази чужда държава.
От друга страна, международното право прави плахи опити да дефинира критериите, на които трябва да отговаря всяко правителство. Например член 21 от Всеобщата декларация за правата на човека гласи, че „волята на народа е основата на властта на правителството“ и член 25 от Международния пакт за граждански и политически права (в който Руската федерация участва и което според общоприетото мнение е невъзможно да се денонсира, тоест да се оттегли от него) закрепва правото на всеки гражданин „без каквато и да е дискриминация ... да гласува и да бъде избиран в истински периодични избори, провеждани въз основа на всеобщо равно избирателно право с тайно гласуване и осигуряване на свободното волеизявление на избирателите.”
Ето защо възниква въпросът какво да правим с правителството на държава, която не отговаря на тези критерии и просто е узурпирала властта в страната си? Дали международното право е напълно безразлично към това как правителството на една призната държава е дошло на власт? Не, това не е съвсем вярно, въпреки че, честно казано, в тази област има малко ред и сигурност.
По-често едно правителство не се признава, ако дойде на власт в резултат на свалянето на законното ръководство на страната чрез преврат. Като пример от руската история можем да посочим преврата на ГКЧП през август 1991 г. Важно е да се отбележи, че през тези три дни, когато все още не беше ясно дали Държавният комитет за извънредни ситуации наистина може да вземе властта, представители на чуждестранни посолства в Москва поддържаха контакти предимно с администрацията на Борис Елцин, която открито се противопостави на пуча. Спокойно можем да кажем, че пучът не получи международно признание. Но дали това състояние на нещата щеше да се запази, ако пучистите бяха успели да сломят съпротивата на Елцин в Москва и да завземат контрола над страната?
Друг пример са талибаните, които завзеха властта в Афганистан през лятото на 2021 г. и не си направиха труда да проведат никакви изборни процедури. От една страна, талибанското правителство трудно може да се счита за международно признато. От друга страна, чуждите посолства, останали в Кабул (включително руското), не се притесняват от контактите с „официални“ представители на талибанската администрация.
Чуждите посолства, останали в Кабул (включително руското), не се притесняват от контактите с „официални“ представители на талибанската администрация
Особено често се случват военни преврати в африканските страни. На ниво Африкански съюз дори беше приет специален международен договор - Африканската харта за демокрация, избори и управление, която отразява позицията на африканските държави, която се състои в непризнаване на правителства, дошли на власт в нарушение на конституционен ред, например в резултат на военен преврат. На практика спазването на този принцип не е много успешно.
Миналата година беше военен преврат, който смени правителството в Нигер и нито една Африканска харта не се превърна в пречка пред чуждите държави действително да установят контакти с новото правителство, което по същество държи демократично избрания президент Мохамед Базум за заложник. И Нигер далеч не е единственият пример.
Ако прочетете споменатата по-горе Африканска харта, нейният член 23 приравнява настоящото правителство на противоконституционно и не подлежи на признаване, ако не е отстъпило властта на партия или кандидат, спечелил свободни, честни и редовни избори, или е променил конституцията “ в нарушение на принципите на демократичното управление“, за да остане на власт. Но това е нашият случай - просто си спомнете „конституционните поправки“ от 2020 г.
Може би най-близкият и разбираем прецедент е Беларус след президентските избори през лятото на 2020 г. За разлика от руската ситуация, беше ясно, че Светлана Тихановская стана избраният президент вместо узурпатора-титуляр. Офисът на Тихановская във Вилнюс има чертите на алтернативно правителство на Беларус. С него взаимодействат дипломатически представители на чужди държави, някои от тях са акредитирани във Вилнюс специално за тази цел, офисът на Тихановская като представител на беларусите комуникира с властите на чужди държави, има контактна група със Съвета на Европа и скоро.
В Беларус беше ясно, че Светлана Тихановская стана избран президент вместо узурпатор
За разлика от Беларус, в Русия няма президентска алтернатива на Путин, което сериозно променя ситуацията. Въпреки това бяха предприети определени стъпки, насочени към непризнаване на администрацията на Путин. Малко хора знаят, че с избухването на мащабна война през февруари 2022 г. не само Украйна прекъсна дипломатическите отношения с Русия: Микронезия предприе подобна стъпка.
Някои държави, без да прекъсват отношенията, затвориха посолствата си в Москва (например Исландия) или намалиха нивото на ръководителите на дипломатическите мисии до шарже д'афер (например Литва). Това бяха символични, но доста важни стъпки в отговор на агресията срещу Украйна: отсъствието на посланик означава, че няма нужда да приемате акредитивните писма, подписани от Путин, и да адресирате своите до него.
В същото време някои европейски държави още след февруари 2022 г. получиха назначени от Путин посланици или изпратиха свои посланици в Москва. Особено забележителна е снимката, публикувана от руското посолство от церемонията, състояла се по-рано тази година в кралския дворец в Хага.
На снимката извънредният и пълномощен посланик на Руската федерация Владимир Тарабрин връчва на холандския крал Вилем-Александър акредитивно писмо, подписано от мъж, чиято заповед за арест е издадена през март 2023 г. от Международния наказателен съд, разположен в гр. Хага. Фотосесията запечата не само официалната процедура и ръкостискането между посланика и царя, но и техния непринуден разговор, по време на който Негово Величество се усмихна широко на униформения пратеник на Путин.
Извънредният и пълномощен посланик на Руската федерация Владимир Тарабрин връчи акредитивните си писма на холандския крал Вилем-Александър
Извънредният и пълномощен посланик на Руската федерация Владимир Тарабрин връчи акредитивните си писма на холандския крал Вилем-Александър
Трябва да разберете, че нито Европейският парламент, нито ПАСЕ определят външната политика на европейските държави. Те само призоваха държавните органи да направят подходящи изводи от събитията от март 2024 г. Да видим дали тези обаждания ще бъдат чути. Интересното е, че в същата резолюция ЕП призова „руските власти“ да осигурят консулски достъп на онези политически затворници, които имат двойно гражданство (например Владимир Кара-Мурза, който, както е известно, е британски поданик). Не е ясно кои други руски власти, ако не тези, назначени от Путин, ще осигурят този консулски достъп.
Какво точно могат да направят европейските държави? Първо, важни са символичните стъпки. Например федералният канцлер и президент на Германия, противно на нормалната дипломатическа практика, отказаха да поздравят Путин за изборната му победа. По същия начин можете да спрете да се ръкувате с усмивка и да правите съвместни фотосесии - това е малко нещо, но от гледна точка на дипломатическите ритуали, важно малко нещо.
Второ, което е по-важно, европейските държави могат да спрат да общуват ежедневно с Кремъл по широк кръг от области на междуправителствено сътрудничество. Например, възможно е да се откаже Москва да предостави международна правна помощ по наказателни и граждански дела.
До ден днешен някои страни от ЕС продължават да екстрадират руснаци в Москва, а Европейската конвенция за екстрадиция от 1957 г., въпреки изключването на Русия от Съвета на Европа, продължава да се прилага и Кремъл няма да я денонсира, тъй като е заинтересован за разглеждане и удовлетворяване на исканията на руската Генерална прокуратура от европейските страни. И накрая, европейските страни могат да намалят нивото на дипломатическите отношения и да закрият дипломатически мисии. Тук има голям потенциал.
Например в Брюксел постоянното представителство на Руската федерация към Европейския съюз открито и активно се занимава с антиевропейска пропаганда. Защо и кому е нужно това в реалностите на 2024 г. и предвид горната позиция на Европейския парламент? Трудно ми е да оправдая съществуването на руската постоянна мисия в Брюксел с нещо друго, освен със страха на европейските бюрократи, че отговорът на Кремъл на нейното закриване ще бъде преустановяване на функционирането на делегацията на Европейската комисия в Москва. Може би закриването на това европейско представителство по инициатива на самия Брюксел ще отговаря повече на духа на резолюцията на ЕП, отколкото продължаването на работата му в сегашните условия.
Най-вероятно някои контакти между официални представители на страните от свободния свят и Кремъл все още са неизбежни и това ще означава признаване на Путин. От друга страна, това може да са контакти в афганистанския формат: да, това са де факто властите, не можем да не говорим с тях, но не признаваме легитимността им, тъй като тя не се основава на свободни избори, отразяващи волята на обществото.
Някои контакти между официални представители на страните от свободния свят и Кремъл все още са неизбежни
Необходимо ли е в този случай да се канят представители на такива власти в кралските дворци и да се правят общи снимки с тях за спомен? До каква степен неевропейските държави ще следват обажданията от Европа? Дипломацията, както и международното право, е преди всичко практика. Много скоро ще стане ясна практиката в отношенията между чужди държави и Кремъл. Интересно е например чии посланици ще се видят днес на инагурацията на Путин
Нелегал в Кремле. У Запада остаются инструменты для признания Путина нелегитимным президентом
7 мая в Москве пройдет очередная «инаугурация» Владимира Путина. Европейский парламент и Парламентская ассамблея Совета Европы приняли резолюции, призвавшие государства не считать Путина легитимным президентом России. В частности, Европейский парламент решил, что «так называемые президентские выборы в России были нелегитимны и недемократичны», призвав государства — члены Европейского союза и международное сообщество не признавать результаты президентских выборов. У стран Запада остается широкий набор инструментов, чтобы не просто понизить уровень дипломатических отношений с Кремлем, но и усилить нелегитимность российского лидера. Однако на деле страны редко решаются на полноценную изоляцию узурпаторских режимов.
Современное международное право отличается от внутригосударственных правовых систем. Не существует — и на настоящем этапе развития человечества не может существовать — не только мирового правительства, но и принимающего всеобщие законы глобального парламента. Основные субъекты международного права — государства — сами и создают подлежащие применению нормы международного права, выражая тем или иным образом (например, заключив многосторонний международный договор) согласие с ними.
Ни Генеральная ассамблея ООН, ни какой-либо другой надгосударственный орган международного сообщества не обладает законотворческими полномочиями. В этом смысле международное правотворчество горизонтально, а не иерархично, оно исходит из признания формального равенства существующих сейчас на планете более 190 государств (хотя их точное количество является предметом споров).
Не существует и международных правоохранительных органов, способных заставить государства подчиняться нормам международного права, а юрисдикция Международного суда — основного судебного органа ООН — зиждется на согласии сторон спора. Хотя и предпринимались попытки объективно определить понятие государства (например, в Конвенции Монтевидео 1933 года), на практике государство определяется через взаимное признание. То есть государство — это субъект, признанный в качестве такового другими государствами. Признание осуществляется через соответствующие дипломатические акты, а дипломатическая служба является частью исполнительной власти государства.
Например, о признании государства свидетельствуют такие практикуемые веками акты, как направление посла, снабженного верительной грамотой от имени главы аккредитующего государства, которая подлежит публичному вручению главе государства пребывания (копия верительной грамоты, согласно дипломатической традиции, вручается министру иностранных дел государства пребывания). Из признания другого государства равным себе вытекают дипломатические иммунитеты, иммунитет главы государства, главы правительства и министра иностранных дел, иммунитет имущества иностранного государства.
Согласно классической международно-правовой традиции, нужно различать признание государства и признание правительства. С одной стороны, если ты признал иностранное государство, то автоматически признаешь и его правительство, тогда как формирование этого правительства не твое дело — оно происходит согласно внутренним конституционным правилам этого иностранного государства.
С другой стороны, международное право делает робкие попытки определить критерии, которым должно соответствовать любое правительство. Например, статья 21-я Всеобщей декларации прав человека провозгласила, что «воля народа должна быть основой власти правительства», а статья 25-я Международного пакта о гражданских и политических правах (в котором участвует Российская Федерация и который, согласно общепризнанной точке зрения, невозможно денонсировать, то есть выйти из него) закрепляет право каждого гражданина «без какой бы то ни было дискриминации… голосовать и быть избранным на подлинныхпериодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».
Поэтому возникает вопрос: как быть с правительством государства, не отвечающим этим критериям и попросту узурпировавшим власть в своей стране? Неужели международное право совершенно безразлично к тому, каким образом пришло к власти правительство того или иного признанного государства? Нет, это не совсем так, хотя порядка и определенности в этой сфере, откровенно говоря, мало.
Чаще правительство не признается, если оно приходит к власти в результате свержения законного руководства страны путем переворота. В качестве примера из отечественной истории можно привести путч ГКЧП в августе 1991 года. Важно отметить, что в те три дня, когда было еще непонятно, сможет ли ГКЧП действительно захватить власть, представители иностранных посольств в Москве в первую очередь поддерживали контакты с администрацией Бориса Ельцина, открыто выступившей против путча. Можно смело сказать, что путч международного признания не получил. Но вот сохранялось бы такое положение вещей, если бы путчистам удалось сломить сопротивление Ельцина в Москве и овладеть контролем над страной?
Другой пример — талибы, захватившие власть в Афганистане летом 2021 года и не утрудившие себя проведением каких бы то ни было электоральных процедур. С одной стороны, правительство талибов сложно считать получившим международное признание. А с другой — иностранные посольства, оставшиеся в Кабуле (в том числе и российское), не слишком стесняются контактов с «официальными» представителями талибской администрации.
Особенно часто военные перевороты происходят в африканских странах. На уровне Африканского союза был даже принят специальный международный договор — Африканская хартия демократии, выборов и управления, в которой отражена позиция африканских государств, состоящая в непризнании правительств, которые пришли к власти с нарушением конституционного порядка, например в результате военного переворота. На практике соблюдать этот принцип получается не очень.
В прошлом году именно военный переворот сменил правительство в Нигере, и никакая Африканская хартия не стала препятствием к тому, чтобы иностранные государства фактически установили контакты с новой властью, по сути удерживающей в заложниках демократически избранного президента Мохамеда Базума. И Нигер — далеко не единственный пример.
Если вчитаться в упомянутую выше Африканскую хартию, то ее статья 23 приравнивает к неконституционному и не подлежащему признанию и действующее правительство, в случае если оно не уступило власть партии или кандидату, победившим на свободных, честных и регулярных выборах, либо изменило конституцию «в нарушение демократических принципов управления», чтобы остаться у власти. А вот это уже наш случай — достаточно вспомнить «конституционные поправки» 2020 года.
Наверное, наиболее близкий и понятный прецедент — Беларусь после президентских выборов лета 2020 года. В отличие от российской ситуации, было понятно, что избранным президентом вместо узурпатора-инкумбента стала Светлана Тихановская. Действующий в Вильнюсе офис Тихановской обладает чертами альтернативного правительства Беларуси. С ним взаимодействуют дипломатические представители иностранных государств, некоторые из них аккредитованы в Вильнюсе специально с этой целью, офис Тихановской в качестве представителя белорусов общается с органами власти иностранных государств, действует контактная группа с Советом Европы и так далее.
В отличие от Беларуси, в России нет альтернативного Путину президента, что серьезным образом меняет ситуацию. Тем не менее определенные шаги, направленные на непризнание путинской администрации, предприняты. Мало кто знает, что с началом широкомасштабной войны в феврале 2022 года дипломатические отношения с Россией прервала не только Украина: аналогичный шаг совершила Микронезия.
Некоторые государства, не разрывая отношений, закрыли свои посольства в Москве (например, Исландия) либо снизили уровень глав дипломатических представительств до временных поверенных в делах (например, Литва). Это были символические, но достаточно важные ответные шаги на агрессию против Украины: отсутствие посла означает отсутствие необходимости принимать подписанную Путиным верительную грамоту и адресовать ему свою.
Вместе с тем некоторые европейские государства уже после февраля 2022 года приняли назначенных Путиным послов или направили своих послов в Москву. Особо примечательна опубликованная российским посольством фотография с церемонии, состоявшейся в начале этого года в королевском дворце в Гааге.
На снимке чрезвычайный и полномочный посол РФ Владимир Тарабрин вручает королю Нидерландов Виллему-Александру верительную грамоту, подписанную человеком, ордер на арест которого в марте 2023 года выдал расположенный в Гааге Международный уголовный суд. Фотосессия запечатлела не только формальную процедуру и рукопожатие посла и короля, но также их непринужденную беседу, во время которой Его Величество широко улыбался облаченному в мундир путинскому посланнику.
Нужно понимать, что ни Европарламент, ни ПАСЕ не определяют внешнюю политику европейских государств. Они лишь призвали власти государств сделать из событий марта 2024 года соответствующие выводы. Посмотрим, будут ли услышаны эти призывы. Интересно, что в той же резолюции ЕП призвал «российские власти» обеспечить консульский доступ к тем политическим заключенным, которые обладают двойным гражданством (например, к Владимиру Кара-Мурзе, который, как известно, является британским подданным). Какие еще российские власти, как не назначенные Путиным, будут обеспечивать этот консульский доступ — непонятно.
Что конкретно могут сделать европейские государства? Во-первых, важны символические шаги. Например, федеральные канцлер и президент Германии, вопреки обычной дипломатической практике, отказалисьпоздравлять Путина с победой на выборах. Точно так же можно перестать с улыбкой жать друг другу руки и делать совместные фотосессии — это мелочь, но с точки зрения дипломатических ритуалов мелочь важная.
Во-вторых, что более существенно, европейские государства могут перестать общаться с Кремлем в ежедневном режиме по широкому кругу направлений межправительственного сотрудничества. Например, можно отказать Москве в оказании международной правовой помощи по уголовным и гражданским делам.
По сей день некоторые страны Евросоюза продолжают выдавать россиян в Москву, а Европейская конвенция о выдаче 1957 года, несмотря на исключение России из Совета Европы, продолжает применяться, и Кремль не собирается ее денонсировать, так как заинтересован в том, чтобы запросы российской Генеральной прокуратуры рассматривались и удовлетворялись европейскими странами. Наконец, европейские страны могут снижать уровень дипломатических отношений и закрывать диппредставительства. Тут есть большой потенциал.
Например, в Брюсселе постоянное представительство РФ при Евросоюзе открыто и активно занимается антиевропейской пропагандой. Зачем и кому оно нужно в реалиях 2024 года и с учетом вышеприведенной позиции Европарламента? Мне сложно обосновать существование российского постпредства в Брюсселе чем-либо, кроме страха европейских бюрократов, что ответным шагом Кремля на его закрытие станет прекращение функционирования делегации Европейской комиссии в Москве. Возможно, закрытие этого европейского представительства по инициативе самого Брюсселя будет более соответствовать духу резолюции ЕП, чем продолжение его работы в текущих условиях.
Скорее всего, те или иные контакты официальных представителей стран свободного мира с Кремлем все же неизбежны, а это будет означать признание Путина. С другой стороны, это могут быть контакты афганского формата: да, де-факто это власти, мы не можем с ними не разговаривать, но мы не признаем их легитимность, так как она не основана на свободных выборах, отражающих волю общества.
Нужно ли в этом случае приглашать представителей таких властей в королевские дворцы и делать с ними совместные фотографии на память? Насколько призывам из Европы последуют неевропейские государства? Дипломатия, как и международное право, — это в первую очередь практика. Практика в отношениях иностранных государств с Кремлем станет ясна очень скоро. Интересно, например, чьи именно послы будут замечены сегодня на путинской инаугурации.